近年来，由于食品安全违法事件时有发生，动摇了人民众对食品安全的信心，食品安全问题也成为了社会公众密切关注的热点问题。国务院于2012年6月23日出台了《关于加强食品安全工作的决定》，提出计划用3年时间整顿并取得食品安全治理工作的明显成效。在此背景下，本文着眼于社会管理创新视角，深入反省我国食品安全监管体制和法制建设状况，梳理食品安全监管体系，探寻解决食品安全问题的刑法治理之策。
一、我国食品安全法律制度体系状况
改革开放特别是近年来以来，我国十分重视重食品安全管理立法工作，初步形成了食品安全法律制度体系，目前拥有包括法律、法规和各种规范性文件约840件。法律层面的主要有《食品安全法》、《产品质量法》、《农产品质量安全法》，这是制定行政法规、规章和规范性文件制定的依据，也是行政执法的依据。
运用刑法手段加强对食品安全问题的法律治理，也是我国政府对食品安全领域法律治理的重要
手段。标志性的立法主要有两部，即1993年7月2日第八届全国人大常委会第二次会议通过的《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》和2011年2月25日第十一届全国人大常委会第十九次会议通过的《刑法修正案（八）》。《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》第一次将食品安全犯罪写入刑法，设立了生产、销售不符合卫生标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪，1997年《刑法》修订时将其纳入《刑法》分则第3风疹疫苗章“破坏社会主义市场经济秩序罪”之中。2009年2月28日全国人大常委会通过的《食品安全法》取代了之前的《食品卫生法》，将原来的食品卫生标准调整为食品安全标准。为此，《刑法修正案（八）》将生产销售不符合卫生标准的食品罪修改为生产、销售不符合安全标准的食品罪，增设了食品监管渎职罪，进一步加大了对食品安全犯罪的惩治力度，主要体现在：一是在生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪中取消了单处罚金的规定，二是在生产、销售有毒、有害食品罪中取消了拘役的规定；三是在生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪中增加了“其他严重情节幼儿园开学文案”的规定，在生产、销售有毒、有害食品罪中增加了“其他特别严重情节”九年级语文作业本答案的规定，放宽了处刑的条件；四是对食品监管渎职罪规定了较重的法定刑。《刑法修正案（八）》的出台，刑法治理手段得到强化并使刑事法网与行政监管法网紧密对接，使食品安全法律制度体系更加完备，食品安全综合治理手段也更加多样化。
二、食品安全的范围与界定
食品的含义较为宽泛，既包括制成品、食用农产品，还包括食品原料、食品添加剂等。笔者认为，食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以为目的的物品。
（一）食品安全
目前学界对食品安全概念分歧较大，代表性的观点有含义说、影响说和担保说三种笔者认为，含义说过于强调食品的含义，无论是食品的质量、数量还是发展，都没有从根本上阐明食品安全之“安全”这一核心概念的含义和本质要求。影响说有涉消费者安全问题，但其后缀的“危害”仅包含“有毒有害物质”，范围偏窄，而对政府责任的要求又停留在“保障”上，责任要求较低，难以确保现实中真正的食品安全。担保说既对“安全”要求有抽象概括，又对食品的生产与消费、摄入方式与危害后果等进行阐述，既简明扼要又全面准确，既注重相关过程和环节的要求又考虑到危害后果的防控，笔者亦采信该观点，并以该观点来阐释本文的相关问题。
（二）食品安全标准
食品安全标准是解决食品安全纷争的尺度，是食品安全执法的依据。食品安全标准应当是指以在一定的范围内获得最佳秩序、促进最佳社会效益为目的，以科学、技术和经验的综合成果为基础，经各有关方协商一致并经一个公认机构批准的，对食品规定共同的和重复使用的规则、导则或特性的文件。按照对象的不同性质，可以分为食品技术标准和食品管理标准。食品技术标准又称食品质量标准，通常要对食品产品的规格、理化指标、感观指标、卫生指标、微生物指标、包装材料和包装方法、贮藏条件和贮藏期以及上述指标的检验分析方法作出规定。食品管理标准是把食品企业管理中常规性例行活动，经过观察分析、研究改进，对管理程序、所经过的路线、所需要的管理岗位、管理职责、管理凭证以及工作方法等的规定。
三、食品安全法律责任分析
只有厘清食品安全行政监管体系，把握当下我国食品安全监管模式，分清食品安全各行政监管主体的监管职责，才能准确打击食品安全渎职犯罪，维护正常的食品安全秩序。
（一）行政监管主体的监管责任
根据《国务院关于进一步加强食品安全管理工作的决定》和《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》精神，我国现行食品安全监管体制是采取“分段监管为主、品种监管为辅”的体制。综合食品安全法等法律和规范性文件，行政监管主体主要涉及国家食品药品监管部门、农业部门、质监部门、工商部门和食品安全委员会。食品药品监管部门负责餐饮服务环节的监管；农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质监部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管。食品安全委员会是议事协调机构，主要负责领导、协调全国的食品安全监管工作，承担分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全，提出食品安全监管的重大政策措施，督促落实食品安全监管责任等职责。由此可见，在国家政策和法律层面，食品安全虽然采取了碎片化的分段监管模式，这种模式也会出现监管职责交叉与空白并存在、责任难以落实、问题面前推诿扯皮等现象，但各行政监管主体的监管责任和法律责任基本上还算是清楚、明晰的。（二）食品安全犯罪的主体认定
生产、销售不符合卫生标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪的主体认定较为容易，难点在于对食品监管渎职罪的主体认定上。从政府行政监管主体的监管责任体系看，我国食品安全监管主体虽然在《食品安全法》中增设了国务院食品安全委员会，但该委员会是议事协调机构，对现行的“分段监管为主、品种监管为辅”的监管体制并没有作出根本性的改变。
由此可以判断食品安全监管职能是由国家机关行使，如果出现食品安全事故须追究有关监管人员渎职责任时，应当根据发生食品安全事故的食品种类、发生事故时食品处于什么样的阶段等，来确定相关监管责任单位，然后再具体到领导责任承担者和直接责任人员。也就是说，在追究责任的时候，应当首先明确众多监管单位中的直接监管的一个或若干个责任单位，然后根据《食品安全法》及其配套的法律法规和规章来区别责任单位在履职过程中、在食品安全事故发生的时候应负的法律上的监管责任，在此基础上，才能根据刑法有关食品监管渎职罪的要求来认定负责监管的国家机关中具有国家机关工作人员身份，或者虽没列入上述监管责任单位人员编制、但在其中从事食品监管公务的人员。
四、食品安全犯罪的刑法治理
食品安全犯罪的刑法治理涉及食品安全行政监管相关机关和公、检、法等刑事司法机关，本文主要从检察机关的法律监督职能角度考虑食品安全的刑法治理问题。
（一）建立食品安全行政执法与刑事司法衔接机制
近年来食品安全事故频发，严重影响了人民众对食品安全的信心，其原因非常复杂，但有
罪不究、以罚代刑是其中的重要因素。各级检察机关应当根据食品安全法律制度体系以及食品安全监管责任划分情况，与食品药品监管、农业、质监、工商等对食品安全负有监管职责的行政执法部门建立健全行政执法与刑事司法的衔接机制，从工作机制上将食品安全事故的治理纳入检察执法视野，确保及时发现犯罪、追诉犯罪、严惩犯罪，从而加强刑法威慑力。
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食品安全线长、点多、面广，利用刑法手段对食品安全犯罪进行治理，工作难度较大，务必准确理解刑法有关追究食品安全犯罪的责任追究标准，切实做到既依法准确打击犯罪，又保证无辜的人不受追究。主要应当把握二点：一是注意把握食品安全违法犯罪的行为范围。《食品安全法》所规制的食品安全违法行为包括生产行为、经营行为和安全管理行为三类，而刑法打击的对象是生产行为和销售行为。从逻辑上理解，销售行为是经营行为的一种，与经营行为之间存在着种属关系，二者不能等同。同时，有关食品安全活动中的采购行为、检验行为和储存行为也有可能构成犯罪，但没有纳入现行刑法的调整范围。二是注意把握犯罪的主观要件。现行刑法对生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪所采取的是故意危险犯的立法模式。虽然这种立法模式可能难以应对食品安全风险所存在
的不确定性、潜在性问题，难以满足当下食品安全犯罪形势的需要，但刑法的谦抑性原则决定了不是所有的违法现象都要采取刑法手段去治理，而是应当在经济、行政等手段治理不力或失灵的时候，才能使用刑法手段。
（三）强化能力建设，坚决严惩食品安全渎职犯罪
鉴于近年来我国食品安全违法事件爆发的集中度高、食品安全乱象环生的现实，最高人民检察院要求各级检察机关要把严惩食品安全领域渎职犯罪行为作为渎职侵权检察部门开展严肃查办危害民生民利渎职侵权犯罪专项工作的重要内容予以抓紧抓好，坚决严惩食品安全渎职犯罪。各级检察机关要切实强化能力建设，努力提高发现犯罪、突破案件的能力，坚决扭转食品安全违法事件频发的局势，增强人民众对食品安全的信心。一是严惩食品安全领域滥用职权犯罪。包括监管人员在执法过程中发现食品生产经营者存在制假售假等危害食品安全的行为，却不依法予以处理，该的不，该没收的不没收，该取缔的不取缔，以及以罚代刑等。特别要严惩与不法经营者勾结，充当不法分子“保护伞”小猪嘟嘟行为。二是严惩食品安全领域玩忽职守犯罪。对在执法过程中严重不负责任，执法走过场，或对辖区内众所周知的危害食品安全行为没有觉察或充耳不闻的，要以玩忽职守罪追究相关监管人员的法律责任。三是严惩食品安全事故所涉渎职犯罪及影响重大的渎职犯罪案件。
（四）延伸职能，协助完善食品安全监管机制
延伸法律监督触角，积极参与社会管理创新，不断提高检察机关服务经济社会发展大局水平，是党和人民在新形势下对检察机关的新期待、新要求。检察机关参与食品安全领域管理创新，是参与社会管理创新的重要组成部分。在食品安全综合治理中，检察机关参与的方式和途径主要有：一是通过执法办案，发现食品安全违法犯罪规律及其发展态势，并以检察建议的方式向政府食品安全行政监管机关提出，促进其改进执法方法和执法手段等，帮助提高监管能力；二是通过查办食品安全渎职犯罪，发现食品安全行政监管机关内部的制度不足与漏洞，促进其不断完善内部长效管理制度，加强队伍监督管理，不断提高行政监管机关的执法能力。
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