摘要 餐饮业中无证餐饮业户数量多，规模小，流动性大，管理困难，食品存在的安全隐患比较大，作为餐饮食品安全监管部门，如何治理和规范餐饮无证经营，减少食品安全隐患，是目前必须面对和需要下大力气解决好的重要课题。
关键词 餐饮企业；食品安全；监督管理
一、无证餐饮经营的状况特点
目前山东省无证餐饮单位约68000余家，以青岛市为例，具有固定经营场所的餐饮单位5715家，占餐饮单位总数的26.4%，其中，无证经营餐馆3638家，食堂554家，小吃店1124家，快餐店399家。从经营类别看，以餐馆和小吃店居多；从分布地域看，主要集中在城乡结合部、农村地区和中心镇农贸市场周边；从经营规模看，几乎全部是投资少、规模小、利润低的个体经营户和大小排档；从人员构成看，无证餐饮经营业户主要是下岗失业人员、流动人口、外来务工人员、无业人员等。
二、无证餐饮存在的背景原因分析
无证餐饮的存在和发展是伴随着市场经济和城市化建设的发展而发展的。之所以规范难、监管难、治理难，有其历史和现实、主观和客观等各方面的因素。
1.无证餐饮经营有其社会的自然性。民以食为天，餐饮业因谋生而出现、因消费需求而存在和发展。从历史背景看，一方面，为扩大就业、维护社会稳定，我国始终高度重视无业人员的就业问题，为此相继出台了一系列鼓励从业、安置就业的优惠政策，这也导致出现大量无证餐饮。另一方面，由于无证经营者对执法部门的监管，要么消极对立，要么暴力抗法，以往相关部门对餐饮无证经营管理近乎放任，食品药品监管部门在这样的历史背景下，接管餐饮食品安全监管工作，面临重重障碍；从社会现实看，一是无证餐饮业投资少、成本低、经营相对简单，造成大量无业人员愿意从事此类经营。二是社会发展不平衡，经济收入差距大，使得普通百姓对低廉餐饮有着近乎刚性的需求。
2.无证餐饮经营有其社会发展的现实性。从主观和客观方面看，一是小规模餐饮业许可准入难。从调查了解的情
宅家食堂美食食谱大全菜单作者单位：266071青岛市食品药品监督管理局
况看，因餐饮业户经营场所无房产证，经营面积小，硬件设施少、，卫生条件差，自身又不愿意或无资金多投入改造，因此难以办理餐饮许可。二是外来人员为谋生临时设摊、流动经营。由于农村拆迁、城市化发展等因素带来的外来务工人员数量迅速增加。据统计，目前青岛市外来人口超过160万人，其中有不少外来人员以餐饮经营为谋生手段。三是少数民族无证经营小餐饮难取缔。由于政府对少数民族实行了一系列优待措施，越来越多的少数民族凭借民族餐饮的特也加入到餐饮行业中，如兰州拉面、新疆羊肉串等，都受到了很多消费者的青睐。四是农家宴等号称“绿”餐饮吸引了更多消费者。近几年，随着旅游业的迅猛发展，涌现出大量以家庭为单元的农家宴、渔家宴，因其特鲜明、价格适中，吸引了更多城市百姓和旅游体的光顾。
3.无证餐饮经营有其监管难、治理难的客观性。一是政府职能部门之间缺乏沟通协调。有的地方政府为了支持下岗职工再就业，出台优惠政策支持小餐饮业发展，因与监管部门协调不及时，造成经营条件不符合发证要求，但考虑到民生和社会稳定因素，不宜取缔。如青岛太平路上的奥特莱斯美食广场，相关部门仅从配套建设考虑，开设美食广场，但其房产证至今无法办理。二是无证餐饮从业人员法制观念淡薄。但多数无证经营人员由于文化素质低、食品安全责任意识差、法律意识淡薄，对违法经营后果认识不清，很多经营者存在得过且过的
心理。有的即使有许可证，但到期后也不愿主动办理延期；还有的虽然知道法律法规有规定，但为牟取利润或逃避税费，有意规避管制。三是罚则过轻、违法成本太低。《食品安全法》、《餐饮服务食品安全监督管理办法》对无证经营、违反食品安全规定的行为都有明确的处罚措施，但处罚力度相对较轻，与无证经营非法收入相比，多数违法经营者不惧处罚，造成屡查屡禁不止。
4.无证餐饮经营有其一定社会经济发展阶段的必然性。当前，全国范围的无证经营久治不绝，除市场体制不健全外，仍然离不开社会经济发展的制约。社会经济的发展在某种程度上决定着科学技术的发展，决定着社会和国民的富裕程度，决定着社会文明的发展和社会法制的建设，决定着国民的文化素质和对事物的认知程度。因此，经济越发达，社会越进步，法制越健全，国民综合素质越高，无证经营相对就会减少。我国目前正处于社会经济的转型期，城市化发展的起步期，城乡经济存在明显差距，进城务工农民、城市下岗职工等无业、低收入体为改善生存条件，满足基本生存需要，考虑到无证经营成本低、操作方便简单，常常租个门面就开店，设个摊点就营业，使得无证经营有需求、有市场，得以生存发展。
三、无证餐饮经营的危害分析
无证经营不仅扰乱了正常的餐饮市场，而且严重影响餐饮食品安全，主要表现在：
一是监管失控。由于无证餐饮未经许可，监管部门未纳入监管范围，经营业主及从业人员没有进行食品安全知识培训和教育，诚信守法经营意识差，多数无证餐饮单位就餐环境差、食品加工不规范，存在食品安全重大隐患。
二是无证经营的食品原料质量难保证。餐饮无证经营者大多选择价格低廉的食品原材料，采购渠道不正规，缺乏食品检验检疫的相关证据，食品原料来源难追溯，难以保证食品质量。
三是无证餐饮易导致疾病传播。无证餐饮单位未建立从业人员健康管理制度，很少自觉要求员工办理健康证，一些餐饮单位的操作人员患有痢疾、伤寒、肝炎等传染病，容易传染给消费者；另外，餐饮具消毒不到位也存在传播疾病的隐患，无证经营单位很难做到对餐具、饮具进行彻底清洗、消毒，从而把一些传染病通过餐饮具悄无声息地传播给消费者。
四是无证经营扰乱了正常的市场竞争。由于持证经营者的设施设备投入较无证经营者多，且要承担各种税费，营业成本较无证经营者高，无证经营行为损害了有证经营业户的合法利益，扰乱了餐饮市场的公平竞争秩序。四、治理无证餐饮经营的对策
遏制餐饮业无证经营，推动餐饮业规范化运营，防止和避免餐饮安全事故的发生，必须坚持“疏堵结合、标本兼治、惩防并举、规范监管”的原则。
一是坚持教育疏导为主、查处打击并重的方针。统计数字表明，约35%的经营业户在办理餐饮服务许可证前不知道用于住宅的建筑不能经营餐饮，约42%的经营业户认为原先一直都在经营餐饮的店面，转让后当然可以继续经营。只有9%的经营户表示在开设餐饮前打听过需要哪些前置审批，认为按要求整改排水、排污等设施后就能审批下来。针对这种情况，需要食品安全监管部门加大《中华人民共和国食品安全法》、《餐饮服务许可审查规范》的宣传，增强从业人员的法制意识，守法经营。
二是注重从源头上根治无证餐饮。坚决堵住新的无证餐饮的出现，对已经存在的无证餐饮场所采取逐步消化的措施，坚持先易后难的原则，对符合条件的及时发证，对经过规范可以发证的尽快规范，个别确实达不到规范条件的坚决取缔，决不允许有新的无证餐饮再出现，对新出现的要坚决快速取缔。
三是适当降低小餐饮的许可标准。灵活掌握餐饮服务许可要求，针对不同类别的餐饮业态，制定不同类别的入门标准，加大监督检查力度，规范经营行为。
四是形成联合执法的有效机制。无证餐饮经营整治工作是一项系统工程，不是简单执法查处问题，其整治需要多部门联动、多手段并用。在地方政府领导下，建立职能部门间的协作机制，加大部门联动，加强联合执法。在信息方面要相互沟通，办理各种证照活动和无证经营查处时，各职能部门对办证程序、办证信息、案件查处情况要建立有效的通报制度和信息共享平台，在实际工作中变单兵作战为联合作战，增强对无证经营整治的合力。执法人员要深入街道、社区组织开展讲解食品安全形势，劝其转行经营或换址经营。对部分街道门牌号不全，地理位置较复杂的情况，积极与社区联系，逐一排查，明确整改停业意见。另一方面，深入门店服务指导，积极引导不符合规定的无证餐饮经营业户进行整改，通过整改基本符合申办条件的，核发《餐饮服务许可证》。
五是建立监管长效机制。鉴于餐饮服务行业无证照经营面广，成因的复杂性、随意性和多样性，要进一步完善长效监管机制，建立投诉举报奖励制度，拓宽投诉举报渠道，对举报经查属实的，按处罚金额的比例奖励举报人，充分调动广大众参与食品安全监管的积极性。
六是大力发展经济减少无证经营。经济发展的水平决定着无证经营的数量。用长远的眼光看，发展是硬道理，只有快速发展经济，让人民众真正富裕起来，才是消除无证经营的治本之策。党的十八大提出了全面建成小康社会的目标，这为各地的经济发展指明了方向。
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